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        耕地“進出平衡”政策全解

        一、耕地“進出平衡”政策背景
        耕地保護歷來受到黨中央的高度重視。1986年3月,中共中央?國務院印發《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》(中發〔1986〕7號,簡稱中發7號文)第一次正式將耕地保護作為我國的基本國策。1997年4月,中共中央?國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發〔1997〕11號,簡稱中發11號文)進一步加大耕地保護力度,明確保護耕地就是保護我們的生命線,并建立起以耕地總量動態平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年,中共中央?國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發〔2017〕4號,簡稱中發4號文)再次明確耕地保護的重要性,建立數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局。2021年新修訂的《土地管理法實施條例》進一步落實加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等國家戰略決策。
        從第一次正式將耕地保護列為我國的基本國策,到明確耕地保護是我們的生命線,再到建立耕地保護新格局,國家為耕地保護工作作出了許多努力,才使得如今糧食安全有保障,生態環境得以改善,社會經濟穩定發展。
        當前,國家已經制定了一系列關于耕地保護的政策條例,如實行占用耕地補償制度、永久基本農田保護制度等,推進土地開發、復墾、整理,嚴格控制耕地“非農化”等工作,有效地緩解了耕地供需不匹配和耕地保護壓力較大等問題。但在嚴格的耕地保護制度下,仍有一些地方改變耕地用途,破壞耕地耕作層,違法違規建設占用耕地,致使耕地數量不增反減?!兜谌稳珖鴩琳{查主要數據公報》(“三調”)顯示,我國共有耕地19.17億畝,不斷逼近18億畝耕地紅線,相比之前的“二調”,10年間耕地減少了1.13億畝。
        為此,2020年9月和11月,國務院辦公廳陸續印發了《關于堅決制止更“非農化”行為的通知》(國辦發明電〔2020〕24號)和《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》(國辦發〔2020〕44號);2021年中央農村工作會議上,習近平總書記進一步強調:“18億畝耕地必須實至名歸,農田就是農田,而且必須是良田”;2021年11月自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局聯合發布了《關于開展2021年違法違規占用耕地重點問題整治的通知》和《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發〔2021〕166號),提出耕地“進出平衡”,要求嚴格落實耕地用途管制。耕地“進出平衡”作為當前新出臺的一項耕地保護政策,是對植樹造綠、挖湖造景、農業結構調整占用耕地的補救措施,也是防止耕地減少的創新之舉。自然資發〔2021〕166號文中,要求對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出”平衡,除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等情形外,應當通過統籌林地、草?地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式補足同等數量、質量的耕地,嚴肅處置違法違規占用耕地問題,加強對耕地的保護,以確保長期穩定利用的耕地不再減少。

        二、耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關系
        耕地是我國最寶貴的資源,我國實行耕地“占補平衡”,即非農建設占用耕地的,要求占多少補多少,主要是通過開發未利用地轉變為耕地,但隨著未利用地不斷被開發,我國后備資源越來越少,難以用此方式持續補充耕地;且無節制地、隨意地開發未利用地不利于生態平衡發展,不利于耕地集中連片建設,因此要考慮其他補充耕地方式,平衡糧食安全保障、生態保護和空間布局優化之間的關系。
        落實耕地“進出平衡”工作以下有三點現實意義:①“進”將林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地轉為耕地,拓寬了補充耕地的渠道和方式,緩解了因后備資源不足導致的補充耕地壓力,能夠切實保障國家糧食生產安全;②“出”將耕地轉為林地、園地、草地等其他農業地或農業設施建設用地,保持農用地內部地類結構的動態平衡,有利于保護生物多樣性,推進生態文明建設,推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局;③“進出平衡”保障了農用地整體數量不下降,優化了農用地結構布局,提高了耕地質量及農業綜合生產能力,實現了保護糧食安全、建設生態文明等的可持續協同發展?!斑M出平衡”與“占補平衡”兩者關系如表1所示。



        三、耕地“進出平衡”內容及原則
        耕地“進出平衡”,旨在對耕地實行用途管制,要求把耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的,要把另外的林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地,確保完成本行政區域內規劃確定的耕地保有量和永久基本農田保護面積目標。結合國家政策及各省市相關政策文件,其主要內容及原則如下。
        1.耕地“進出平衡”內容
        耕地“進出平衡”是指農用地內部的耕地與其他農用地及農業設施建設用地之間的轉換,包含“一進”、“一出”兩方面的工作內容。
        (1)進:調入耕地
        “一進”是指將林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地,通過土地綜合整治手段整治為耕地??梢苑譃閮煞N情形:一是主動調入,先立項再實施工程整治變更為耕地;二是被動調入,已整治為耕地但還未納入耕地圖斑的,則需要更變用地類型,將圖斑調入耕地。
        (2)出:調出耕地
        “一出”是指將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地??梢苑譃閮煞N情形,一是主動調出,先審批后變更,比如規劃做公園、農業設施用地、果園等。二是被動調出,已變更后補審批,比如在衛星影像圖上發現現在是公園、農業設施建設用地或者是防護林等,不是耕地圖斑的,則需要補辦審批,變更用地類型,將圖斑調出耕地。
        2.?耕地“進出平衡”原則
        (1)調入耕地的數量、質量必須高于或同等于調出的耕地數量、質量。近年來,耕地面積不斷減少,嚴重沖擊耕地保護紅線,實行耕地“進出平衡”,耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地的,至少補足數量相等、質量相當的耕地,才能保證耕地數量不再減少,手中有糧,心中不慌,耕地數量不減少,保障我國的糧食安全。
        (2)耕地可以轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地,但不能挖湖造景、種植草皮;挖湖造景、種植草皮將破壞耕地耕作層,對土壤造成嚴重損壞,使土壤難以復耕。
        (3)涉及承包耕地轉為林地等其他地類的,經批準后,鄉鎮人民政府應當指導發包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同,以及變更權屬證書。在此過程中應當堅持依法辦事、公平、公開、公正原則,堅持“先確權,后變更”的原則,保障發包方與承包農戶權益。
        (4)耕地“占補平衡”適用于非農建設占用耕地時,需要嚴格按照“占一補一、占優補優”的原則補足數量相等、質量相當的耕地的情形;耕地“進出平衡”則適用于耕地轉為其他農用地或農業設施用地時,需補足同等數量、質量的耕地的情形,耕地“進出平衡”的范圍僅限于農用地。換句話說,耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”用于補充耕地的來源不同,耕地“占補平衡”是通過復墾開發未利用地或建設用地來補充耕地,而耕地“進出平衡”是通過林地、園地、草地等其他農用地或農業設施建設用地來補充耕地,所以耕地“占補平衡”的地塊不能再作為耕地“進出平衡”的地塊。


        四、落實耕地“進出平衡”工作重點
        耕地“進出平衡”是當前耕地保護的一項新政策,各地對實行耕地“進出平衡”政策暫時沒有明確的工作指引與編制指南,目前仍在探索階段,結合部分地區初步探索經驗及現有政策文件要求,“調入”主要手段之一有恢復(補充)耕地,“調出”手段之一有一般耕地轉其他農用地,具體如下。
        1.調入的主要手段之一——恢復(補充)耕地
        自二調以來,我國耕地數量急劇減少,耕地分布分散,且有大量耕地位于城鎮建成區范圍內,在城鎮化加速發展的背景下,建設用地消耗速度過快,位于城鎮建成區范圍內的大量耕地與城鎮規劃建設及發展空間高度重疊,造成耕地保護與城鎮發展相沖突。
        為緩解耕地保護壓力及發展用地矛盾,可優先將國土“三調”及年度變更調查中適宜的即可恢復和工程恢復地塊整治恢復為耕地,作為耕地“進出平衡”的重要來源。近期各地也相繼開展恢復(補充)耕地工作,以協調耕地保護與發展空間。以東莞市為例,恢復(補充)耕地指在耕地集聚保護區內開展土地整治恢復(補充)耕地,以“時間換空間”的方式,集聚耕地布局,調整優化發展布局,為發展用地騰挪空間,本質上可以看作是耕地“進出平衡”中的一部分,屬于“一進”的調入耕地情形,詳見表2。

        具體而言,恢復(補充)耕地工作可以通過分析遙感影像圖或實地勘查等方式,選擇荒廢的林地、園地、果地、閑置農業設施建設用地以及能夠變更為耕地的其他農用地等現狀地類,納入耕地“進出平衡”工作中,通過土地綜合整治、墾造水田、撂荒復耕、種植糧食等措施,快速恢復補充耕地,優化永久基本農田劃定方案,為我國發展用地騰挪空間。
        2.調出的主要手段之一——一般耕地轉其他農用地
        一般耕地是指永久基本農田以外的耕地,主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產,依據國家相關政策及《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發〔2021〕166號)要求為長期確保穩定利用耕地不再減少,除國家安排的生態退耕、自然災害損毀等非人為因素導致的現有耕地減少情況外,各地有必要對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”,在落實一般耕地“進出平衡”時,應嚴格管控一般耕地轉為其他農用地,具體條件如圖1所示。

        一般耕地轉為其他農用地管控圖
        (1)“調出”的重點原則
        ①耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的,應當優先使用難以長期穩定利用的耕地并通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式,補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。
        ②只要耕地發生轉用,不論“非農化”、“非糧化”均需“占補平衡”或“進出平衡”。
        (2)“調出”的工作要求
        縣級人民政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案,明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的規模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排,并組織實施。耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內落實,縣域范圍內無法落實的,在市域范圍內落實;市域范圍內仍無法落實的,在省域范圍內統籌落實。
        (3)“調出”的注意事項
        ①涉及林地、草地整治為耕地的需經依法依規核定后納入方案。
        ②涉及承包耕地轉為林地等其他地類的,經批準后,鄉鎮人民政府應當指導發包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同,以及變更權屬證書等。
        3.耕地“進出平衡”實施管理流程
             縣級人民政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案并組織實施,其中涉及農村集體土地的,經承包農戶簽字同意,由發包方向鄉鎮人民政府申報;其他土地由實施單位或經營者向鄉鎮人民政府申報,鄉鎮人民政府提出落實耕地“進出平衡”的意見,?并報縣級人民政府納入年度耕地“進出平衡”總體方案后實施。具體管理流程詳見圖2。

        耕地“進出平衡”管理流程圖
        五、總結
        耕地是國家糧食安全的根本保證,是農業發展現代化的根基和命脈,耕地保護關系到廣大農民的切身利益,關系到社會經濟和諧發展和實現中國民族偉大復興中國夢,為堅決制止耕地“非農化”,防止耕地“非糧化”,守住18億畝紅線,自去年以來,國務院、自然資源部、農業部等連續發文,采取長牙齒的硬措施,落實最嚴格耕地用途管制制度,加大耕地保護力度,并將相關工作延伸至涉及農用地內部結構調整的耕地“進出平衡”。
        總體而言,耕地“進出平衡”是對耕地“占補平衡”的拓展與補充,是對土地用途管制制度的進一步深化和細化,是守住耕地保護的創新之舉。
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